Reformasi Birokrasi

A. Definisi Birokrasi

Birokrasi berasal dari kata “bureau” yang berarti meja atau kantor; dan kata “kratia” (cratein) yang berarti pemerintah. Pada mulanya, istilah ini digunakan untuk menunjuk pada suatu sistematika kegiatan kerja yang diatur atau diperintah oleh suatu kantor melalui kegiatan-kegiatan administrasi (Ernawan, 1988). Dalam konsep bahasa Inggris secara umum, birokrasi disebut dengan “civil service”. Selain itu juga sering disebut dengan public sector, public service atau public administration.

Definisi birokrasi telah tercantum dalam kamus awal secara sangat konsisten. Kamus akademi Perancis memasukan kata tersebut pada tahun 1978 dengan arti kekuasaan, pengaruh, dari kepala dan staf biro pemerintahan. Kamus bahasa Jerman edisi 1813, mendefinisikan birokrasi sebagai wewenang atau kekuasaan yang berbagai departemen pemerintah dan cabang-cabangnya memeperebutkan diri untuk mereka sendiri atas sesama warga negara. Kamus teknik bahasa Italia terbit 1823 mengartikan birokrasi sebagai kekuasaan pejabat di dalam administrasi pemerintahan.

Birokrasi berdasarkan definisi yang dikemukakan oleh beberapa ahli adalah suatu sistem kontrol dalam organisasi yang dirancang berdasarkan aturan-aturan yang rasional dan sistematis, dan bertujuan untuk mengkoordinasi dan mengarahkan aktivitas-aktivitas kerja individu dalam rangka penyelesaian tugas-tugas administrasi berskala besar (disarikan dari Blau & Meyer, 1971; Coser & Rosenberg, 1976; Mouzelis, dalam Setiwan,1998).

Sementara itu, dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, birokrasi didefinisikan sebagai :

  1. Sistem pemerintahan yang dijalankan oleh pegawai pemerintah karena telah berpegang pada hirarki dan jenjang jabatan
  2. Cara bekerja atau susunan pekerjaan yang serba lamban, serta menurut tata aturan (adat dan sebagainya) yang banyak liku-likunya dan sebagainya.

Definisi birokrasi ini mengalami revisi, dimana birokrasi selanjutnya didefinisikan sebagai

  1. Sistem pemerintahan yang dijalankan oleh pegawai bayaran yang tidak dipilih oleh rakyat, da
  2. Cara pemerintahan yang sangat dikuasai oleh pegawai.

Berdasarkan definisi tersebut, pegawai atau karyawan dari birokrasi diperoleh dari penunjukan atau ditunjuk (appointed) dan bukan dipilih (elected).

Berbicara soal birokrasi, tidak bisa lepas dari konsep yang digagas Max Weber, sosiolog ternama asal Jerman, dalam karyanya ”The Theory of Economy and Social Organization”, yang dikenal melalui ideal type (tipe ideal) birokrasi modern. Model ini yang sering diadopsi dalam berbagai rujukan birokrasi berbagai negara, termasuk di Indonesia, walaupun dalam penerapan tidak sepenuhnya bisa dilakukan.

Weber membangun konsep birokrasi berdasar teori sistem kewarganegaraan yang dikembangkannya. Ada tiga jenis kewenangan yang berbeda. Kewenangan tradisional (traditional authority) mendasarkan legitimasi kewenangan pada tradisi yang diwariskan antar generasi. Kewenangan kharismatik (charismatic authority) mempunyai legitimasi kewenangan dari kualitas pribadi dan yang tinggi dan bersifat supranatural. Dan, kewenangan legal-rasional (legal-rational authority) mempunyai legitimasi kewenangan yang bersumber pada peraturan perundang-undangan.

Dalam analisis Weber, organisasi “tipe ideal” yang dapat menjamin efisiensi yang tinggi harus mendasarkan pada otoritas legal-rasional., Weber mengemukakan konsepnya tentang the ideal type of bureaucracy dengan merumuskan ciri-ciri pokok organisasi birokrasi yang lebih sesuai dengan masyarakat modern, yaitu:

  1. A hierarchical system of authority (sistem kewenangan yang hierakis)
  2. A systematic division of labour (pembagian kerja yang sistematis)
  3. A clear specification of duties for anyoneworking in it (spesifikasi tuhas yang jelas)
  4. Clear ang systematic diciplinary codes and procedures (kode etik disiplin dan prosedur yang jelas serta sistematis)
  5. The control of operation through a consistent system of abstrac rules (kontrol operasi melalui sistem aturan yang berlaku secara konsisten)
  6. A consistent applications of general rules to specific cases (aplikasi kaidah-kaidah umum kehal-hal  pesifik  dengan  konsisten)
  7. The selection of emfloyees on the basic of objectively determined qualivication (seleksi pegawai yang didasarkan pada kualifikasi standar yang objektif)
  8. A system of promotion on the basis of seniority or merit, or both (sistem promosi berdasarkan senioritas atau jasa, atau keduanya)

Secara filosofis dalam paradigma Weberian, birokrasi merupakan organisasi yang rasional dengan mengedepankan mekanisme sosial yang “memaksimumkan efisiensi”. Pengertian efisiensi digunakan secara netral untuk mengacu pada aspek-aspek administrasi dan organisasi. Dalam pandangan ini, birokrasi dimaknai sebagai institusi formal yang memerankan fungsi pengaturan, pelayanan, pembangunan, dan pemberdayaan masyarakat. Jadi, birokrasi dalam pengertian Weberian adalah fungsi dari biro untuk menjawab secara rasional terhadap serangkaian tujuan yang ditetapkan pemerintahan.
Dalam pandangan Weber, birokrasi berparadigma netral dan bebas nilai. Tidak ada unsur subyektivitas yang masuk dalam pelaksanaan birokrasi karena sifatnya impersonalitas: melepaskan baju individu dengan ragam kepentingan yang ada di dalamnya.
Berbeda dengan konsep birokrasi yang digagas oleh Hegel dan Karl Marx. Keduanya mengartikan birokrasi sebagai instrumen untuk melakukan pembebasan dan transformasi sosial.

Hegel berpendapat birokrasi adalah medium yang dapat dipergunakan untuk menghubungkan kepentingan partikular dengan kepentingan general (umum). Sementara itu teman seperjuangannya, Karl Marx, berpendapat bahwa birokrasi merupakan instrumen yang dipergunakan oleh kelas yang dominan untuk melaksanakan kekuasaan dominasinya atas kelas-kelas sosial lainnya, dengan kata lain birokrasi memihak kepada kelas partikular yang mendominasi tersebut.

 C. Sejarah Birokrasi Indonesia

Sejarah Birokrasi Pasca Kemerdekaan

A.   Birokrasi Masa Orde Lama

Jika UUD 1945 diamati secara cermat, maka akan ditemukan suatu kombinasi bahkan asimilasi konsep-konsep modern yang pernah dipikirkan Hegel, Adam Muller, Spinoza, dan konsep-konsep kekeluargaan serta gotong-royong yang khas Indonesia, dan teknik-teknik mengintegrasikan heterogenitas yang pernah digunakan oleh Belanda di Indonesia.

Sejak kemerdekaan Indonesia sampai berakhirnya orde baru, UUD 1945 memposisikan MPR sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia yang merupakan lembaga negara tertinggi yang mempunyai wewenang menetapkan UUD, GBHN, dan memilih presiden serta wakil presiden. Presiden merupakan pemegang kekuasaan eksekutif tertinggi, yang dalam menjalankan pemerintahannya dibantu para menteri.

Hal ini mengingatkan pada Gubernur Jenderal yang dibantu oleh para direkturnya pada masa Hindia Belanda. Dalam menjalankan tugasnya Presiden didampingi oleh Dewan Pertimbangan Agung (DPA) yang merupakan dewan penasehat, mungkin DPA ini dimaksudkan mirip dengan Raad van Indie. Di samping Presiden terdapat DPR yang mengingatkan pada Volksraad.

Di samping DPR terdapat Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang tugasnya mengawasi pelaksanaan keuangan negara dan kemudian melaporkan hasil kerjanya kepada DPR untuk mengawasi Presiden. DPR secara tidak langsung dapat memperhatikan Presiden dan para menterinya, sebab Presiden dan para menterinya tidak bertanggung jawab kepada DPR.

Para menteri bertangung jawab kepada Presiden, sedangkan Presiden bertanggung jawab kepada MPR. Kekuasaan legislatif dipegang oleh Presiden dengan persetujuan DPR, demikian juga Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) harus ditetapkan Presiden bersama DPR, sebab DPR sebagai wakil rakyat mempunyai hak budgeter. Sedangkan kekuasaan kehakiman dipegang oleh Mahkamah Agung (MA).

Pendukung birokrasi pemerintahan Indonesia baru, hampir semuanya adalah pemimpin-pemimpin nasionalis dengan berbagai macam latar belakang. Ada yang berfikir sesuai dengan prinsip-prinsip birokrasi modern, mereka dimasukkan ke dalam kelompok ‘administrators’. Kemudian ada yang berfikir ambivalen, yakni menggabungkan pronsip-prinsip birokrasi modern dan pemerintahan raja-raja Jawa, yang dimasukkan ke dalam kelompok ‘solidarity makers’.

Soekarno menyusun birokrasi yang mampu menguasai seluruh wilayah Indonesia. Dalam membangun kekuasaannya Soekarno bertumpu pada parpol dan militer. Parpol yang disederhanakan menjadi nasakom (nasionalis, agama, dan komunis) didominasi oleh PKI. Militer juga memegang dominasi terlebih lagi dengan keberhasilannya di Irian Barat.

PKI dan militer inilah yang menjadi tumpuan Soekarno. PKI yang kurang mendapatkan peran di birokrasi pemerintahan pusat sebelum tahun 1959, menjadi parpol yang mendominasi birokrasi pemerintahan pada masa demokrasi terpimpin. Para politisi partai memimpin departemen sekaligus menyeleksi pegawai negeri sipil. Warna-warni departemen tergantung pada parpol yang berkuasa. Pelayanan publik pun menjadi terganggu karena kepentingan golongan menjadi nomor satu.

Ketika UUD 1945 berlaku kembali melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959, berbagai upaya perbaikan dilakukan. Dengan UU Nomor 18 Tahun 1961, salah satu pasalnya mengatur bahwa pegawai dapat diadakan larangan masuk suatu organisasi politik, dan ketentuan akan dibuat peraturan pemerintah. Namun, peraturan pemerintah untuk mengatur itu tidak pernah ada.

Birokrasi pemerintahan melalui demokrasi terpimpin dihentikan dengan terpilihnya Soeharto sebagai Presiden RI melalui Surat Perintah 11 Maret (Supersemar). Soeharto sebagai Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan menyusun kabinet yang sifatnya teknokratik dengan dominasi militer.

B.   Birokrasi Masa Orde Baru

Penataan posisi PNS menjadi lebih sistematis ketika Orde Baru. Keputusan Presiden Nomor 81 Tahun 1971 melahirkan Korps Pegawai Republik Indonesia (Korpri) yang menjadi satu-satunya wadah menghimpun dan membina pegawai di luar kedinasan. Pada rezim Orde Baru itu Korpri menjadi ‘mesin politik’.

Pada tahun 1974 Soeharto membenahi birokrasi pusat secara menyeluruh dengan mengeluarkan Keppres Nomor 44 Tahun 1974 yang mengatur, pertama, kedudukan, tugas pokok dan fungsi departemen, kedua, susunan organisasi departemen yang terdiri dari: a) unsur pimpinan: Menteri, b) unsur pembantu pimpinan: Sekretaris Jenderal, c) unsur pelaksana: Direktorat Jenderal, d) unsur pengawas: Inspektorat Jenderal, ketiga, tatacara kerja departemen, keempat, kedudukan dan tugas menteri, kelima, sekretariat jenderal, keenam, direktorat jenderal, ketujuh, inspektorat jenderal, kedelapan, unit organisasi lain dan staf ahli, kesembilan, instansi vertikal yaitu kantor wilayah dpartemen atau kantor wilayah direktorat jenderal yang menjalankan tugas dan fungsi departemen di propinsi. Susunan organisasi departemen diatur dalam Keppres Nomor 45 Tahun 1974.

Setiap Departemen terdiri dari Menteri, Sekretariat Jenderal, Inspektorat Jenderal, beberapa Direktorat Jenderal, masing-masing dengan bidang pekerjaan yang sudah ditentukan, Badan Penelitian dan Pengembangan, Badan Pendidikan dan Latihan, dan Instansi Vertikal. Masing-masing unsur mempunyai organisasinya sendiri. Instansi vertikal membawahi beberapa Kantor Departemen di Kabupaten, yang kemudian disambung dengan perangkat Kecamatan. Hal itu ditegaskan dalam UU Nomor 3 Tahun 1975 tentang Parpol dan Golongan Karya serta PP Nomor 20 Tahun 1976 tentang keanggotaan PNS dalam Parpol atau Golkar. Birokrasi pun selalu memihak Golkar. Itu disebabkan dalam setiap musyawarah nasional, Korpri selalu berpihak kepada Golkar.

Dengan demikian terbentuklah hierarki otoritas seperti halnya birokrasi modern, tetapi di wilayah Propinsi dan Kabupaten masih terdapat Gubernur dan Bupati/Walikotamadya yang dijabat oleh Kepala Daerah Tingkat I dan Kepala Daerah Tingkat II yang bukan bawahan Menteri Dalam Negeri seperti halnya Gubernur dan Bupati/Walikotamadya. Sebagai Kepala Daerah mereka harus lebih mendengarkan suara keadilan rakyat daerahnya dan merumuskannya dalam Peraturan Daerah (Perda). Untuk menjalankan Perda ini juga dibentuk aparat daerah yang berupa Dinas-dinas Daerah. Inilah ambivalensi dalam birokrasi pemerintahan antara pusat dan daerah.

Sampai akhir kekuasaan presiden Soeharto, Indonesia belum memiliki kebijakan publik yang mengatur pembatasan hubungan partai politik terhadap birokrasi. Akibatnya birokrasi menjadi infinitas (meluas tidak terbatas) terjadi politisasi birokrasi, yang menyumbang terjadinya proses pembusukan politik dan melemahnya kinerja birokrasi. Sampai menjelang masa transisi tahun 1998, kondisi birokrasi di Indonesia mengalami sakit bureaumania seperti kecenderungan inefisiensi, penyalahgunaan wewenang, kolusi, korupsi dan nepotisme.

Birokrasi dijadikan alat status quo mengkooptasi masyarakat guna mempertahankan dan memperluas kekuasaan monolitik. Birokrasi Orde Baru dijadikan secara struktural untuk mendukung pemenangan partai politik pemerintah. Padahal birokrasi diperlukan sebagai aktor public services yang netral dan adil, dalam beberapa kasus menjadi penghambat dan sumber masalah berkembangnya keadilan dan demokrasi, terjadi diskriminasi dan penyalahgunaan fasilitas, program dan dana negara.

C. Birokrasi Masa Reformasi

Reformasi merupakan langkah-langkah perbaikan terhadap proses pembusukan politik, termasuk buruknya kinerja birokrasi. Untuk kasus Indonesia masa transisi pemerintahan Soeharto ke pemerintahan reformasi (1998-1999) telah memunculkan gerakan netralitas politik birokrasi yang juga dipelopori oleh PNS seperti pembubaran KORPRI di unit Departemen Penerangan, KORPRI unit Departemen Kehutanan menyatakan tidak berafiliasi terhadap partai politik manapun, desakan pembuatan PP (Peraturan Pemerintah) agar PNS bersikap netral dan tidak menggunakan fasilitas negara untuk golongan tertentu, kalangan muda FKP di parlemen yang menginginkan agar PNS netral, Presiden dan Menteri Dalam Negeri yang menginginkan PNS netral, pelepasan seragam KORPRI oleh dokter-dokter RSCM/FKUI, sikap oposisi Ali Sadikin agar KORPRI menyatakan keluar dari Golkar.

Birokrasi pasca berhentinya Presiden Soeharto ada dalam persimpangan jalan antara adanya upaya pihak yang ingin tetap mempertahankan berlangsungnya politisasi birokrasi (bureaucratic polity), berhadapan dengan pihak yang menginginkan ditegakkannya reformasi, ketidakberpihakan politik dan profesionalisme birokrasi.Tahun 1998 datang, rezim Orde Baru jatuh. Dimulailah babak baru birokrasi. Kesadaran pentingnya netralitas PNS mencuat terus-menerus. BJ Habibie, yang saat itu menjadi presiden, mengeluarkan PP Nomor 5 Tahun 1999, yang menekankan PNS harus netral.

Kalaupun PNS akan menjadi anggota parpol, maka harus tidak boleh aktif dalam jabatannya. Setelah itu, gaung reformasi birokrasi selalu bergema di mana-mana. Aturan netralitas PNS itu dikuatkan lagi dengan pengesahan UU Nomor 43 Tahun 1999 tentang Pokok-pokok Kepegawaian untuk menggantikan UU Nomor 8 Tahun 1974.Pada masa kepemimpinan Presiden Abdurraman Wahid dan Presiden Megawati Soekarno Puteri tatanan birokrasi juga mengalami reformasi, walaupun masih sangat jauh dari idealisme birokrasi yang sesuai dengan tata kelola pemerintahan yang baik. Bahkan Presiden Megawati pernah mengeluhkan birokrasi yang dipimpinnya ibarat ”keranjang sampah” rusaknya tatanan birokrasi warisan Orde Baru.

Di bawah kepemimpinan Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono, Kementerian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara melaksanakan reformasi birokrasi dengan fokus peningkatan pelayanan publik. Menneg PAN sedang menyusun modul penerapan governance yang berisi pengalaman berbagai daerah yang sedang dibina Menneg PAN dan bisa dijadikan contoh bagi daerah lain.  Dari modul penerapan governance itu, disebutkan ada beberapa indikator yang bisa dijadikan standar untuk menilai keberhasilan penerapan good governance, yaitu peningkatan efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber daya manusia, peningkatan pelayanan publik, peningkatan Human Development Index (HDI), penurunan Human Poverty Index (HPI), peningkatan partisipasi masyarakat, peningkatan transparansi, peningkatan akuntabilitas, serta penurunan angka korupsi, kolusi dan nepotisme. Dengan demikian reformasi birokrasi dilakukan secara menyeluruh.

D. Permasalahan Birokrasi Indonesia

Birokrasi di Indonesia memiliki posisi dan peran yang sangat strategis.  Birokrasi menguasai banyak aspek dari hajat hidup masyarakat.  Mulai dari urusan kelahiran, pernikahan, perizinan usaha sampai urusan kematian, masyarakat tidak bisa menghindar dari birorkasi. Ketergantungan masyarakat sendiri terhadap birokrasi juga masih sangat besar.

Ditinjau dari aspek kebudayaan, aparatur birokrasi memiliki status sosial yang tinggi di tengah masyarakat. Status sosial tersebut merupakan aset kekuasaan, karena orang cenderung mau tunduk pada orang lain yang memiliki status sosial lebih tinggi.

Dalam kaitan penyelenggaraan pemerintahan, dengan sifat dan lingkup pekerjaannya, birokrasi menguasai aspek-aspek yang sangat luas dan strategis.  Birokrasi menguasai akses-akses sumber daya alam, anggaran, pegawai, proyek-proyek, serta menguasai akses  pengetahuan dan informasi yang tidak dimiliki pihak lain.

Dengan posisi dan kemamampuan besar yang dimilikinya tersebut, birokrasi bukan saja mempunyai akses yang kuat untuk membuat kebijakan yang tepat secara teknis, tetapi juga mendapat dukungan yang kuat dari masyarakat dan dunia usaha.  Birokrasi dengan aparaturnya juga  memiliki berbagai keahlian teknis yang tidak dimiliki oleh pihak-pihak non birokrasi, seperti dalam hal perencanaan pembangunan, pengelolaan infrastruktur, penyelenggaraan pendidikan, pengelolaan transportasi dan lain-lain.

Birokrasi di Indonesia juga memegang peranan penting dalam perumusan, pelaksanaan, dan pengawasan berbagai kebijakan publik, serta dalam evaluasi kinerjanya. Dari gambaran di atas nyatalah, bahwa birokrasi di Indonesia memiliki peran yang cukup besar.   Besarnya peran birokrasi tersebut akan turut menentukan keberhasilan pemerintah dalam menjalankan program dan kebijakan pembangunan.

Jika birokrasi buruk, upaya pembangunan akan dipastikan mengalami banyak hambatan.  Sebaliknya, jika birokrasi bekerja secara baik, maka program-program pembangunan akan berjalan lebih lancar. Pada tataran ini, birokrasi menjadi salah satu prasyarat penting keberhasilan pembangunan.

Di tengah posisinya yang cukup strategis, birokrasi di Indonesia sulit menghindar dari berbagai kritik yang hadir  yaitu:

  1. Buruknya pelayanan publik
  2. Besarnya angka kebocoran anggaran  negara
  3. Rendahnya profesionalisme dan kompetensi PNS
  4. Sulitnya  pelaksanaan koordinasi antar instansi
  5. Masih banyaknya tumpang tindih kewenangan antar instansi, aturan yang tidak sinergis dan tidak relevan dengan perkembangan aktual, dan masalah-masalah lainya.
  6. Birokrasi juga dikenal enggan terhadap perubahan, eksklusif, kaku dan terlalu dominan, sehingga hampir seluruh urusan masyarakat membutuhkan sentuhan-sentuhan birokrasi
  7. Tingginya biaya yang dibebankan untuk pengurusan hal tertentu baik yang berupa legal cost maupun illegal cost, waktu tunggu yang lama, banyaknya pintu layanan yang harus dilewati dan tidak berperspektif pelanggan.

Dalam survei Doing Business 2009 yang dibuat oleh International Finance Corporation (IFC) di 181 negara, Indonesia berada pada urutan 129. Survei yang dilakukan terhadap 10 indikator berusaha, yaitu starting a business, dealing with construction permits, employing workers, registering property, getting credit, dan protecting investor.

Selain itu paying taxes, trading across borders, enforcing contract serta closing a business. Dari kesepuluh indikator tersebut, Indonesia hanya mengalami kemudahan berusaha dalam hal getting credit, yakni kemudahan memperoleh kredit yang merupakan buah kerja Bank Indonesia yang mememberikan kemudahan dan informasi institusi keuangan, termasuk profil risiko peminjam.

Posisi Indonesia berada jauh di bawah Thailand yang menduduki peringkat 13, Malaysia di urutan 20, dan Vietnam posisi ke 92. Indonesia hanya sedikit di atas Kamboja dengan peringkat 135 dan Filipina dengan urutan 140. ASEAN perlu berbangga karena negeri jiran, Singapura, mempertahankan posisinya di peringkat pertama, disusul urutan berikutnya Selandia Baru, AS, Hong Kong, dan Denmark.

R Nugroho Dwijowiyoto (2001) menyatakan kondisi riil birokrasi Indonesia saat ini, digambarkan sebagai berikut :

  1. Secara generik, ukuran keberhasilan birokrasi sendiri sudah tidak sesuai dengan tuntutan organisasional yang baru. Di Indonesia, birokrasi di departemen atau pemerintahan paling rendah, yang diutamakan adalah masukan dan proses, bukan hasil.  Karenanya, yang selalu diperhatikan oleh para pelaku birokrasi adalah jangan sampai ada sisa pada akhir tahun buku.
  2. Birokrasi kita tidak pernah menyadari bahwa ada perubahan besar di dunia. Di mana semua hal harus mengacu kepada pasar, bisnis harus mengacu kepada permintaan pasar, dan kalau mau berhasil dalam kompetisi ia harus mampu melayani pasar. Pasar birokrasi adalah seluruh masyarakat, yang dilayani oleh birokrasi bukannya pejabat pemerintahan atau pimpinan birokrasi itu sendiri, tetapi rakyat.

Birokrasi sangatlah commanding dan sentralistik, sehingga tidak sesuai dengan kebutuhan zaman mondial kini dan masa depan, di mana dibutuhkan kecepatan dan akurasi pengambilan keputusan.

E. Latar Belakang Reformasi Indonesia

Reformasi tahun 1998 menjadi tonggak sejarah bagi Indonesia yang berhasil mendorong perubahan tata pemerintahan di negeri ini. Gerakan reformasi berhasil melakukan perubahan dengan jalan menumbangkan rezim Soeharto yang berkuasa selama 32 tahun lebih. Reformasi menuntut perubahan di berbagai lini kehidupan, baik sosial, ekonomi, politik, hukum termasuk dalam konteks pemerintahan. Perubahan ini sebagai konsekuensi dari harapan akan cita-cita untuk membawa Indonesia keluar dari masalah.

Reformasi 1998 juga membawa konsekuensi untuk melakukan reformasi pada birokrasi. Ini tidak bisa dilepaskan dari kondisi birokrasi pemerintahan yang mengalami penyakit bureaumania yang ditandai dengan kecenderungan inefisiensi, penyalahgunaan wewenang, korupsi, kolusi dan nepotisme serta dijadikan alat oleh pemerintahan orde baru untuk mempertahankan kekuasaan yang ada. Mengutip pendapat Karl D Jackson, birokrasi Indonesia merupakan beuracratic polity. Model ini merupakan birokrasi dimana menjadi akumulasi dari kekuasaan dan menyingkirkan peran masyarakat dari politik dan pemerintahan.

Birokrasi pada masa Orde Baru juga mengalami apa yang disebut sebagai parkinsonisasi dan orwelisasi seperti yang dikatakan Hans Dieter Evers. Birokrasi Parkinson merujuk pada pertumbuhan jumlah anggota serta pemekaran structural dalam birokrasi yang tidak terkendali. Birokrasi Orwel merujuk pada pola birokratisasi yang merupakan proses perluasan kekuasaan pemerintah yang dimaksudkan sebagai pengontrol kegiatan ekonomi, politik dan social dengan menggunakan regulasi yang bila perlu ada suatu pemaksaan.

Dari model yang diutarakan di atas dapat dikatakan bahwa birokrasi yang berkembang di Indonesia adalah birokrasi yang berbelit-belit, tidak efisein dan mempunyai pegawai birokrat yang makin membengkak. Selain birokrasi masih menempatkan dirinya sebagai penguasa daripada menjadi pelayan masyarakat sehingga ia justru lebih mendekatkan diri kepada pemerintah daripada ke masyarakat.

Birokrasi di zaman orde baru juga ditandai dengan beberapa ciri-ciri seperti pegawai negeri yang menjadi pengurus partai selain Golkar, maka dia akan tersingkirkan dari jajaran birokrasi. Selain itu, orang atau sekelompok orang yang tidak berpihak pada Golkar, maka bisa dipastikan akan mendapat perlakuan diskriminatif dalam birokrasi. Keberpihakan birokrasi terhadap suatu partai, tentu saja dalam hal ini Golkar, akan mengurangi profesionalisme dari birokrasi tersebut. Dalam zaman orde baru juga ada suatu kebijakan yang disebut zero growth. Adanya kebijakan zero growth yang menyebabkan jumlah anggota birokrasi makin membengkak. Hal ini menjadikan birokrasi tidak efisien karena jumlah pekerja dengan pekerjaannya tidak sebanding.

Persoalan yang menghinggapi birokrasi membuat reformasi birokrasi menjadi isyu yang sangat kencang untuk direalisasikan. Pasalnya birokrasi pemerintah telah memberikan sumbangan yang tidak sedikit terhadap keterpurukan bangsa. Reformasi merupakan upaya-upaya untuk melakukan perbaikan terhadap kondisi buruknya birokrasi Indonesia sebagai bagian dari usaha perbaikan kehidupan bangsa. Meskipun sudah melakukan reformasi di tahun 1998 ternyata untuk melakukan suatu perubahan dalam berbirokrasi atau reformasi birokrasi bukanlah hal yang mudah. Pemerintahan yang muncul pasca reformasi juga tidak menjamin keberlangsungan reformasi birokrasi bisa terealisasi dengan baik. Meski sudah berganti pemerintahan beberapa kali kondisi birokrasi masih belum seperti yang diharapkan.

Kata reformasi berasal dari kata Inggris reform yang artinya perbaikan atau pembaharuan. Hakikatnya, reformasi merupakan bagian dari dinamika masyarakat, dalam arti bahwa perkembangan akan menyebabkan tuntutan terhadap pembaharuan dan perubahan untuk menyesuaikan diri dengan tuntutan perkembangan tersebut.  Reformasi juga bermakna sebagai suatu perubahan tanpa merusak (to change without destroying) atau perubahan dengan memelihara (to change while  preserving). Dalam hal ini, proses reformasi bukanlah proses perubahan yang radikal dan berlangsung dalam jangka wkatu singkat, tetapi merupakan proses perubahan yang terencana dan bertahap.

Kata reform menurut  Oxford Advanded Learners Dictionary (1978) adalah “make become better by removing or putting right what is bed or wrong”.  Rumusan tersebut menggambarkan bahwa pada dasarnya reformasi adalah  mengubah atau membuat sesuatu menjadi lebih baik dari sesuatu yang sudah ada.

Reformasi birokrasi berdasarkan teori Max Weber adalah upaya-upaya strategis dalam menata kembali birokrasi yang sedang berjalan sesuai prinsip-prinsip span of control, division of labor, line and staff, ru;e and regulation, and professional staff (Setiyono, 2004).

Reformasi birokrasi dalam sector public menurut Mark Schacter (2000) dalam papernya Public Sector Reform In Developing Countries, mengatakan: “public sector reform is about strengthening the way tha the public sector is managed.  The pubic sector  may over extended-attempting to do too much with few resources.it may be poorly organized; it decision making process may be irrational; staff may be mismanaged; accountability may be weak; public program may be poorly design  and public services poorly delivered. Public sector reform is the attampt to fix these problems.” Dari pedapat tersebut Schacter tersebut jelas bawa tujuan reformasi birokrasi antara lain adalah untuk menyelesaikan berbagai permasalahan yang muncul dalam penyelenggaraan pemerintahanan khususnya sektor publik.

Sementara itu, Michael Dugget, Director General IIAS mendefinisikan reformasi birokrasi sebagai “proses yang dilakukan secara kontine untuk mendesain ulang birokrasi yang berada di lingkungan pemerintah dan partai politik sehingga dapat berdaya guna dan berhasil guna baik ditinjau dari segi hukum maupun politik”. Sekarang ini banyak sekali paradigma baru yang berkembang dalam sektor publik terutama dalam penyelenggaraan negara atau pemerintahan. Reformasi birokrasi dimaksudkan dalam kerangka mewujudkan penyelenggaraan dan pemerintahan yang baik (good governance) yang mempunyai tujuan utama memberikan pelayanan yang lebih baik/prima kepada masyarakat (excellent services for civil society).

Reformasi birokrasi bisa dikatakan reforming on being reformed; perjuangan untuk menegakan hukum dan konstitusi; a change for better in morals, habits, methods; langkah-langkah pembaharuan sektor publik (public sector reform) dalam upaya mewujudkan tata pemerintahan yang baik (good governance) dan pemerintahan yang bersih (clean government) sebagai  wahana untuk mewujudkan masyarakat madani.

Reformasi birokrasi dimaksudkan agar birokrasi pemerintah selalu bisa menjalankan kerjanya dengan baik untuk melayani masyarakat sesuai dengan prinsip-prinsip manajemen modern. Ini mengandung maksud adanya proses atau rangkaian kegiatan dan tindakan yang sungguh-sungguh dan  rasional, sehingga ada konsep dan sistem yang jelas berlangsung terus menerus secara berkelanjutan dalam enam pekerjaan meliputi evaluasi, penataan, penertiban, perbaikan, penyempurnaan, pembaharuan. Objeknya adalah pada semua sektor penyelenggara negara bidang pemerintahan (kelembagaan, SDM aparatur, ketatalaksanaan, akuntabilitas, pelayanan publik).

13 S.H.  Sarundajang,   Birokrasi Dalam Otonomi  Daerah : upaya mengatasi kegagalannya. Pustaka  Sinar  Harapan Anggota IKAPI Jakarta  2003

F. Pokok – Pokok Reformasi Birokrasi

Tujuan reformasi birokrasi adalah membangun aparatur negara yang efektif dan efisien serta membebaskan aparatur negara dari praktik korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) dan perbuatan tercela lainnya agar birokrasi pemerintah mampu menghasilkan dan memberikan pelayanan publik yang prima.

Tujuan ini diwujudkan dalam perubahan secara signifikan melalui tindakan atau rangkaian kegiatan pembaharuan secara konseptual, sistematis dan berkelanjutan dengan melakukan penataan, peninjuan, penertiban, perbaikan, penyempurnaan dan pembaharuan sistem, kebijakan dan peraturan perundangan bidang aparatur negara termasuk moral aparatur negara serta memantapkan komitmen melaksanakan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Reformasi birokrasi adalah agenda besar dan panjang.. Dalam konteks kelembagaan, reformasi birokrsai perlu diprioritaskan pada lembaga-lembaga negara seperti kejaksaan, kepolisian, legeslatif, yudikatif, departemen-departemen, kantor imigrasi, bea cukai, pajak, pertanahan, sampai pada pemerintah daerah. Semua itu perlu dilakukan untuk menuju pelayanan publik yang berkualitas dan prima.

Agar bisa mendukung kinerja pemerintahan yang baik, reformasi birokrasi Indonesia memiliki sasaran-sasaran untuk membentuk:

  1. Birokrasi yang bersih dan efisien pembentukan birokrasi yang bersih difokuskan pada pengurangan secara signifikan praktek-praktek korupsi, kolusi, dan nepotisme melalui pembenahan pengelolaan anggaran, perbaiki kesejahteraan PSN, peningkatan pengawasan dan penegakan aturan-aturan hukum. Pembentukan birokrasi yang efisien dilakukan dengan melakukan reorganisasi kelembagaan sesuai tugas pokok dan fungsi serta kewenangan yang ditujukan untuk mengurangi pemborosan keuangan negara yang sudah semakin kritis melalui program-program penghematan bagi pembiayaan operasional birokrasi. Penghitungan beban belanja riel organisasi adalah fokus utama dari sasaran ini sebagai dasar untuk mengidentifikasi pengeluaran-pengeluaran yang dapat dihemat.Birokrasi yang transparan
  2. Birokrasi yang transparan dimaksudkan agar praktik penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan umum dapat diakses secara luas oleh masyarakat melalui dibukanya ruang publik (misalnya melalui e government, kotak kritik dan saran dan lain sebagainya) sehingga dapat mempersempit ruang gerak untuk melakukan perbuatan hukum, misalnya menyalahgunakan wewenangBirokrasi yang melayaniPembentukan
  3. Pembentukan birokrasi yang melayani difokuskan untuk mengubah orientasi dan paradigma birokrasi yang primordialisme menjadi pelayan masyarakat dalam arti luas. Esensi birokrasi adalah untuk melayani dan memfasilitasi kebutuhan masyarakat secara adil dan profesionalBirokrasi yang netral
  4. Pembentukan birokrasi yang netral difokuskan pada penciptaan kinerja birokrasi yang bebas dari intervensi politik dan bias kepentingan. Namun demikian hak-hak birokrasi sebagai warga negara tetap mendapat perhatian.

Sementara itu Pusat Kajian Kinerja Sumber Daya Aparatur Negara (2005) menyatakan pokok-pokok pembenahan dan penataan yang harus dilakukan dalam kerangka reformasi birokrasi ini adalah:

  1. Menata ulang kewenangan dan tugas pokok/fungsi organisasi atau instansi, baik di tingkat pusat maupun daerah untuk menghilangkan tumpang tindih kewenangan dan memperjelas garis koordinasi vertikal dan horizontal
  2. Menciptakan efisiensi penggunaan anggaran operasional pemerintahan secara ketat dan terukur terutama pengeluaran pegawai, perjalanan dinas, berbagai fasilitas, seperti kendaraan dan perumahan serta sarana dan prasarana pemerintahan melalui reformasi sistem penganggaran
  3. Menyederhanakan sistem dan prosedur kerja internal birokrasi sehingga memungkinkan proses perumusan kebijakan, koordinasi dan pengambilan keputusan dapat dilakukan dengan lebih cepat dan kongkrit.
  4. Penyederhanaan prosedur perijinan untuk mendorong pertumbuhan dunia usaha
  5. Penataan system pembinaan PNS untuk menciptakan PNS yang professional melalui pemanfaatan hasil Pendataan Ulang PNS 2003
  6. Membangun e government dan memperluas sistem pembagian informasi kepada publik untuk menciptakan administrasi yang transparan dan memperbaiki kualitas pelayanan umum.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s